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肖钢阐述证券法修改法理逻辑:保护投资者利益

时间:2017-08-12  访问:

中国证监会主席肖钢昨日在第四届“上证法治论坛”上表示,证券法列入全国人大立法规划一类项目是鼓舞人心的大事,证券法修订的法理和逻辑应着重体现于三方面,即以公众投资者利益保护为基本价值取向,以有效激发市场活力为核心,以行为统一监管为原则。

       “资本市场说到底是一个法治市场,法治强,则市场兴。”肖钢指出,证券法修改要在培育和强化市场机制上下功夫,制度安排应侧重于更多提供市场主体的活动规则,而不是监管机构的管制规则。修改后的证券法,应是一部市场运行法,而不是一部市场管制法。

       他表示,证券法进入修法过程,也意味着进入一个各方利益博弈的过程,会面临各种争论和不同意见。“因此,进一步厘清证券法的法理和逻辑显得十分必要,这直接关系到证券法的法律品格和法律秉性。”

       肖钢说,证券法修改的法理和逻辑应当主要体现于三个方面:

       首先,证券法应当以公众投资者利益保护作为基本价值取向,或价值追求。

       证券交易不同于普通商品交易,在公众化交易条件下,证券市场的交易关系具有不同于一般民商事关系的特殊性,简单依靠一般的民商事法律难以解决证券市场的特殊问题,需要通过证券法的特别规定来调整。同时,证券监管机构也不同于一般行政执法机关。从境外经验看,各国证券监管部门都是集必要的立法、行政和司法职权于一体的法定特设机构。

       “由公众交易的特殊性所决定,证券法应当把维护公众投资者的权益,作为基本价值追求。”肖钢说,证券法本质上就是一部投资者保护法,希望此次证券法修改,在对广大公众投资者的保护上有新的突破。

       对此,他提出了七方面政策建议。

       一是研究完善证券侵权民事赔偿制度,考虑将一些成熟可行的制度规则和认定原则,上升为法律规范,并通过明确代表人诉讼实施制度,建立基于同一侵权行为的裁判结果的普遍适用规则,降低诉讼成本,方便及时获赔。

       二是研究建立证券市场的公益诉讼制度,考虑依据民事诉讼法规定,由证券法明确规定可以提起公益诉讼的组织,方便投资者保护机构通过公益诉讼的方式支持和帮助投资者获得民事赔偿。

       三是研究建立和解金赔偿制度,即行政和解制度,同时,为防范“花钱买平安”的道德风险,要严格和解的范围,制定一系列的有关和解实施的细则来确保公平、公正、公开。

       四是研究建立监管机构责令购回制度,考虑在证券法中明确赋予监管机构必要的职责和权力,对于类似欺诈发行、欺诈销售等违法行为,监管机构经过必要程序,直接责令违法主体购回所发行或所销售的证券产品,将其所获得的不当利益“回吐”给投资者,并相应建立司法机关直接强制执行的保障机制。

       五是研究建立承诺违约强制履约制度,若此次修法能够明确监管机构可以责令其履行承诺,提出明确具体的履约要求,并相应建立司法机关强制执行的保障机制,将是一个很大的进步。

       六是研究建立侵权行为人主动补偿投资者的制度,同时并不剥夺投资者通过诉讼到法院去申请民事赔偿的权利。

       七是研究建立证券专业调解制度,考虑借鉴成熟市场建立专门金融调解员制度,由独立、公正的调解员针对金融机构和投资者之间的小额纠纷进行专业调解的做法,为快速、有效地调解纠纷提供制度基础。

       其次,证券法应当以有效激发市场活力为核心。

       肖钢表示,让资本市场发挥促进经济转型升级,加快科技创新,增加就业和增加国民财富的积极作用,需要放活市场、激发活力。只有这样,资本市场的功能才能有效发挥。

       而以有效激发市场主体活力为核心进行证券法修改,就要求在制度安排上,侧重于更多的提供市场主体的活动规则,而不是监管机构的管制规则。“从这个意义上来讲,我认为修改后的证券法应该是一部市场运行法,而不是一部市场管制法。”

       他说,证券法修改要在培育和强化市场机制上下功夫,包括:营造机会公平的市场环境,使一切符合条件的市场主体面对同样的市场机会,都有自主参与竞争的可能;明确公平一致的市场规则,市场主体参与证券市场活动应当符合怎样的规范要求,享有什么样的权利和义务,可能导致什么样的法律责任和后果,都要有清晰的规定;健全严格的保护和制裁规则,既要有高效便捷的法律渠道,实现对守法经营主体受害时的权益救济,又要有严密有力的监管措施,实现对违法主体的惩罚和制裁。

       肖钢还坦言,宽松的市场管制环境须以一整套投资者保护制度为保障,公众投资者权益能够得到很好的保障,管制自然可以放松。但如果投资者保护的制度不落实、不到位,宽松的市场管制环境就很难实现。

       再者,证券法应当以行为统一监管为原则。

       肖钢表示,对证券市场进行集中统一监管是现行证券法明文规定的基本原则。但在实践中,同属证券性质的产品、同属证券业务的活动、同属证券交易的市场,却存在产品规则不统一、监管要求不统一、监管主体不统一的现象。如债券市场、私募市场、资产管理市场等都是如此。

       “当前修改证券法就面临这样一个市场分隔的现实,不同政府部门分别监管不同的市场,实质上是相同性质的产品和业务实行了不同的行为规则,不利于统一市场的形成和发展。”

       肖钢提出,三中全会提出让市场在资源配置中起决定性作用,其中很核心的一条在于建立统一的市场体系。规则不统一将影响一国证券市场的整体竞争力,“我国证券市场周期性地出现需要清理整顿的问题,根本原因也在于此”。

       因此,他认为立足于行为统一监管的原则修改证券法,应当做到业务规则的统一、监管要求的统一和监管机构的统一。

       肖钢表示,有违市场公平公正的,容易引发监管套利的,不利于防范系统风险的市场制度,都需要加以完善。市场主体的主管部门对参与证券市场活动的相关主体提出特殊管理要求,具有合理性和必要性,但这并不意味着这些主体可以适用不同的市场规则。

       “不同的主管部门可以基于职能提出特殊的管理要求,但是不等于市场主体参与市场活动可以不遵守市场规则,这个关系一定要处理好。在此次证券法修改当中,也应当注意解决好这些问题。”他说。

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